Neutralidade fiscal em debate: os desafios da não cumulatividade do IBS e CBS e seus impactos práticos

A discussão em torno da Lei Complementar 224/2025 segue revelando problemas estruturais relevantes quando analisada à luz das transformações promovidas pela reforma tributária, sobretudo quanto à promessa de um sistema amparado pela não cumulatividade plena do IBS e da CBS. Embora a reforma tenha sido apresentada como mecanismo de modernização do sistema tributário brasileiro, inspirado em modelos internacionais de imposto sobre valor agregado, diversas inconsistências surgem quando se confronta o discurso normativo com seus efeitos práticos. A promessa central de neutralidade econômica, segundo a qual a tributação não deveria interferir nas decisões empresariais nem distorcer a organização das atividades econômicas, encontra limites significativos na forma como a legislação complementar estruturou a não cumulatividade. O resultado é um modelo que proclama a neutralidade como princípio, mas preserva mecanismos que, na prática, tendem a produzir novas assimetrias entre setores econômicos. Esse foi o tema debatido na sexta reunião da APET em 2026, que teve a presença dos tributaristas Luiz Roberto Peroba, Valdirene Lopes Franhani, Salvador Cândido Jr. e Vanessa Domene, que levantaram os desafios da implementação dessa nova sistemática.

Um dos pontos mais evidentes dessa tensão aparece na forma como a não cumulatividade foi desenhada e como isso pode impactar o setor de serviços. O modelo de crédito financeiro permitiria que todo tributo pago nas etapas anteriores da cadeia produtiva fosse recuperado, evitando a tributação em cascata. Entretanto, a estrutura econômica típica das atividades de serviços apresenta características muito distintas da indústria e do comércio. Enquanto estes operam em cadeias produtivas longas, com múltiplos insumos tributados que geram créditos compensáveis, os serviços são predominantemente intensivos em mão de obra e em capital intelectual. Salários, pro-labore e encargos trabalhistas, que representam parcela significativa do custo dessas atividades não geram créditos de IBS e CBS. Apesar de estar correto do ponto de vista da neutralidade, o que se tem pela frente é uma mudança estrutural que certamente pesará mais para o setor de serviços, justamente um dos que mais cresce na economia contemporânea.

Essa assimetria cria um paradoxo no desenho da reforma. O modelo de IVA amplo foi concebido para eliminar distorções e assegurar neutralidade na tributação do consumo, mas, na prática, pode produzir uma redistribuição da carga tributária entre setores econômicos. Na medida em que as empresas de serviços possuem menor volume de insumos creditáveis e cadeias produtivas mais curtas, o imposto tende a incidir de forma mais concentrada nessas atividades. O resultado potencial é a transferência parcial da carga tributária que antes recaía sobre a indústria e o comércio para o setor de serviços. O próprio legislador parece reconhecer essa distorção ao instituir diversos redutores de alíquota para determinadas atividades, como saúde, educação, transporte, cultura e profissões intelectuais regulamentadas, além de regimes específicos para setores como o financeiro, planos de saúde e atividades imobiliárias. Tais medidas, entretanto, revelam mais um remendo legislativo do que uma solução estrutural.

Outro aspecto problemático da legislação aparece nas regras relativas ao estorno de créditos em determinadas situações. A previsão de que o contribuinte deve estornar créditos em casos de perda, extravio, roubo ou furto de bens (Art. 47, § 6º) representa uma quebra evidente da lógica de neutralidade que deveria orientar um tributo sobre consumo. Nessas hipóteses, não há manifestação efetiva de consumo, mas ainda assim o sistema impõe a devolução do crédito anteriormente apropriado, gerando arrecadação para o Estado sem que tenha ocorrido a etapa final da cadeia econômica que justificaria a incidência do tributo. A mesma lógica se observa em situações envolvendo imunidades ou alíquotas reduzidas a zero, nas quais o contribuinte é obrigado a estornar créditos das etapas anteriores. Mesmo quando a operação final não é tributada, o sistema preserva parcela da arrecadação por meio do cancelamento dos créditos, o que compromete a coerência do princípio da neutralidade.

As dificuldades operacionais do novo modelo também merecem atenção. A implementação da não cumulatividade plena exige infraestrutura tecnológica sofisticada, sistemas de controle e mecanismos de restituição de créditos que funcionem com elevada eficiência. A proposta de utilização de sistemas como o split payment busca justamente assegurar que o tributo seja separado do preço da operação e direcionado automaticamente ao fisco, ao mesmo tempo em que os créditos são registrados e compensados. Contudo, a efetividade desse mecanismo depende da garantia de devolução rápida dos créditos acumulados. Caso os ressarcimentos não ocorram dentro dos prazos prometidos, o sistema corre o risco de produzir efeitos financeiros negativos para as empresas, transformando créditos tributários em passivos de fluxo de caixa.

Em síntese, embora a reforma tributária tenha sido concebida com o objetivo de simplificar o sistema e promover neutralidade econômica, a forma como a legislação complementar estruturou a não cumulatividade revela alguns pontos controvertidos. O modelo promete eliminar distorções, mas introduz novas assimetrias entre setores; proclama neutralidade, mas admite mecanismos que preservam arrecadação mesmo sem consumo efetivo; e promete eficiência operacional, mas depende de sistemas complexos cuja implementação ainda é incerta. Sem ajustes que enfrentem essas inconsistências, há o risco de que o novo regime tributário reproduza, sob novas formas, as mesmas distorções que se pretendia superar.

Fonte: Rota da Jurisprudência – APET