Sem orçamento não há justiça fiscal: por que tributaristas precisam olhar para o gasto público
O debate tributário brasileiro costuma começar, e muitas vezes terminar, na mesma pergunta: quanto o Estado deve arrecadar e quem deve pagar a conta. Raramente se faz a pergunta complementar, igualmente essencial: como o Estado utiliza os recursos que arrecada.
Essa ausência revela uma limitação importante na forma como discutimos as finanças públicas no Brasil. O debate fiscal frequentemente se concentra apenas na tributação, ignorando que a atividade financeira do Estado possui duas dimensões indissociáveis: arrecadar e gastar.
A tributação constitui apenas uma parte da atividade financeira estatal. A outra parte, igualmente relevante, encontra-se no gasto público e, sobretudo, no orçamento público, instrumento no qual se materializam as escolhas fundamentais sobre a utilização dos recursos arrecadados.
Apesar disso, o debate jurídico brasileiro frequentemente separa aquilo que, na realidade, é inseparável. O Direito Tributário desenvolveu-se intensamente nas últimas décadas, com refinadas construções dogmáticas sobre hipótese de incidência, capacidade contributiva e limites constitucionais ao poder de tributar.
Paralelamente, o Direito Financeiro, que examina a atividade financeira do Estado em sua totalidade, passou a ocupar espaço relativamente secundário na reflexão jurídica. Essa fragmentação empobrece a compreensão das finanças públicas.
Tributos, despesas públicas, orçamento e dívida estatal não são fenômenos isolados. Eles constituem partes de um mesmo sistema: a atividade financeira do Estado. Essa percepção já estava presente na tradição jurídica brasileira, particularmente nos estudos de Aliomar Baleeiro, para quem o fenômeno financeiro estatal deveria ser analisado de forma integrada.
Ao concentrar o debate apenas na tributação, corre-se o risco de ignorar aspectos fundamentais da realidade fiscal.
Em diversas ocasiões já se afirmou que o Brasil não deve necessariamente demais; o Brasil deve caro. O problema fiscal brasileiro muitas vezes está menos relacionado ao volume da dívida pública e mais associado ao custo do seu financiamento, à qualidade do gasto público e à forma como o orçamento é estruturado e executado.
O orçamento público ocupa posição central nesse debate. Mais do que um instrumento contábil, ele representa um documento jurídico e político fundamental, no qual se revelam as prioridades do Estado e as escolhas coletivas sobre a utilização dos recursos públicos.
É justamente nesse ponto que emerge uma ideia que considero essencial: sem orçamento não há justiça fiscal.
A justiça fiscal não depende apenas da forma como os tributos são instituídos ou cobrados. Ela depende também da maneira como os recursos arrecadados retornam à sociedade por meio das políticas públicas.
Um sistema tributário pode até respeitar princípios constitucionais relevantes, como igualdade e capacidade contributiva. Ainda assim, se os recursos arrecadados forem utilizados de forma ineficiente ou desconectada das necessidades coletivas, dificilmente se poderá falar em verdadeira justiça fiscal. Tributação e gasto público são dimensões indissociáveis de um mesmo fenômeno.
Foi justamente com essa preocupação, que nós da APET, decidimos estimular essa discussão de forma mais sistemática. No segundo semestre, a entidade pretende criar um grupo de estudos sobre orçamento público e Direito Financeiro, aberto a todos os interessados no tema.
Convidamos aqueles que desejarem participar dessa reflexão a acompanhar as reuniões e eventos da entidade e a dialogar conosco sobre essa iniciativa.
Porque, no fundo, a pergunta que deveria orientar todo o debate fiscal é simples: não apenas quanto o Estado arrecada, mas o que ele faz com aquilo que arrecada.
Enquanto o debate jurídico continuar olhando apenas para os tributos e ignorando o orçamento, estaremos discutindo apenas metade do problema; e metade de um diagnóstico raramente produz boas soluções.
Por isso, se quisermos levar a sério a discussão sobre sistema tributário, responsabilidade fiscal e justiça distributiva, é preciso reconhecer uma premissa elementar: sem orçamento não há justiça fiscal.
Mini Curriculum
Marcelo Magalhães Peixoto é Mestre e Doutorando em Direito Tributário pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC/SP). Presidente-fundador da APET – Associação Paulista de Estudos Tributários.
