O destino como solução e como problema: os impasses operacionais do novo modelo de IBS e CBS

A adoção da tributação no destino no âmbito do IBS e da CBS foi apresentada como solução estrutural para distorções históricas do sistema tributário brasileiro, especialmente a guerra fiscal e a concentração arrecadatória em polos produtores. Em tese, a mudança é coerente com a lógica de um IVA moderno, porque desloca a tributação para o local do consumo e busca alinhar a arrecadação à manifestação efetiva de riqueza. O problema, contudo, é que a superioridade conceitual do modelo não elimina suas fragilidades operacionais. A legislação parece ter incorporado com entusiasmo a retórica da neutralidade e da racionalização federativa, mas sem oferecer, com a mesma densidade, respostas suficientemente claras para os inúmeros conflitos de aplicação prática que o novo paradigma inevitavelmente produzirá. O risco é que a tributação no destino, pensada para simplificar e estabilizar, se converta em nova fonte de incerteza, litígio e custo de conformidade. Essas e outras questões foram levantadas na 8ª reunião da APET em 2026, que contou com a participação de grandes tributarias como Gabriela Conca, Alexandre Nishioka, Fábio Andrade Martins e Patrícia Fabris.

Um primeiro foco de tensão apontado está na própria identificação do destino, que depende da qualificação jurídica da operação. A promessa de tributar no local do consumo parece simples em abstrato, mas torna-se altamente complexa quando aplicada a operações compostas, digitais, triangulares ou economicamente sofisticadas. Em muitos casos, antes de se definir onde ocorre o consumo, será preciso decidir o que exatamente está sendo fornecido: bem material, bem imaterial, cessão de direito, locação, serviço, operação mista ou conjunto inseparável de prestações. Sem essa qualificação prévia, o critério espacial da incidência permanece indeterminado. O problema é que a Lei Complementar nº 214/2025, embora tenha estabelecido regras gerais, não resolve satisfatoriamente as zonas cinzentas mais sensíveis. Isso significa que o princípio do destino, que deveria oferecer objetividade distributiva, acaba condicionado a um debate prévio e complexo sobre a natureza jurídica da própria operação.

As dificuldades se agravam em operações triangulares e em negócios cuja execução material e econômica não coincide com a estrutura documental tradicional. Quando o bem é adquirido por um sujeito, faturado por outro e entregue diretamente a um terceiro, ou quando contratos agregam licenciamento, suporte, treinamento, desenvolvimento e disponibilização digital, a determinação do ente de destino passa a depender de um nível de rastreabilidade e segregação que o sistema ainda não demonstrou ser capaz de suportar sem atritos. A exigência de vincular a arrecadação ao local correto do consumo, combinada com a necessidade de refletir isso na documentação fiscal e nos sistemas eletrônicos, tende a impor às empresas um ônus operacional expressivo. A reforma prometia simplificação, mas, em muitos desses cenários, o que se vê é um aumento considerável da complexidade prática, especialmente para setores acostumados a estruturas contratuais mais flexíveis e menos padronizadas.

A operacionalização do modelo também suscita preocupações relevantes no plano do cadastro e da responsabilização. A lógica do destino pressupõe que o fornecedor saiba, com elevado grau de confiabilidade, onde está o adquirente e onde será reputado ocorrido o consumo. Isso exige atualização permanente de bases cadastrais, validação de múltiplas informações e integração tecnológica em escala nacional. Embora a legislação tenha tentado reduzir a responsabilidade do contribuinte quando este se baseia em informações prestadas pelo adquirente, a redação não afasta todas as ambiguidades, sobretudo quando a divergência não gera diferença no valor do tributo, mas apenas na definição do ente federativo destinatário da arrecadação. Esse detalhe é revelador: mesmo quando não há prejuízo quantitativo ao fisco em sentido global, permanece a disputa distributiva entre os entes, e é justamente aí que o sistema pode se tornar particularmente litigioso. Em vez de eliminar a guerra fiscal, a tributação no destino pode apenas deslocá-la do plano das benesses para o plano da disputa interpretativa sobre o local de consumo.

No campo da fiscalização, a reforma também altera profundamente a dinâmica entre contribuinte e administração tributária. A apuração assistida, o split payment, a emissão eletrônica integrada e o compartilhamento de dados entre entes tendem a reduzir certas infrações meramente formais, mas, em contrapartida, ampliam o poder de monitoramento e reorganizam o foco das auditorias. Em vez de fiscalizações centradas apenas no estabelecimento, ganha força uma visão global da empresa, com cruzamento de informações contábeis, bancárias e fiscais em nível mais sofisticado. Isso pode aumentar a eficiência arrecadatória, mas também expõe o contribuinte a novas presunções e a novas formas de constituição do crédito tributário. Situações de omissão de receita, por exemplo, passam a envolver inclusive presunções sobre o critério espacial da incidência, com atribuição da arrecadação ao domicílio principal do contribuinte, conceito que sequer está claramente delimitado. A consequência é um sistema que se pretende mais inteligente, mas que pode ser também mais concentrador de poder fiscalizatório e mais dependente de escolhas regulamentares posteriores.

Outro ponto sensível está no contencioso administrativo e judicial. O desenho dual do IVA brasileiro, com CBS sob administração federal e IBS sob gestão do comitê gestor e dos entes subnacionais, produz uma arquitetura institucional que pode multiplicar, e não reduzir, conflitos. A depender do caso, uma mesma operação poderá gerar discussões paralelas em esferas distintas, com riscos de divergência entre interpretações administrativas e judiciais. O problema se agrava quando se pensa em ações preventivas, declaratórias ou anulatórias envolvendo operações com efeitos espalhados pelo território nacional. A lógica do destino, ao pulverizar a relevância do local do consumo, também pulveriza potenciais polos de conflito. A ausência de definição clara sobre competências processuais, articulação entre instâncias e racionalização do contencioso ameaça transformar o novo modelo em fonte duradoura de insegurança. A promessa de uniformidade material convive, assim, com um desenho procedimental que ainda parece fragmentado e incompleto.

Em síntese, a tributação no destino é defensável como diretriz teórica e como instrumento de reorganização federativa, mas sua implementação no IBS e na CBS revela um déficit importante de concretude normativa e de maturidade operacional. A reforma avança ao deslocar a arrecadação para o consumo, mas ainda não demonstrou que dispõe de mecanismos suficientemente claros para identificar esse consumo em operações complexas, distribuir corretamente a receita entre os entes, proteger o contribuinte de responsabilidades excessivas e evitar a explosão de litígios. O resultado é um paradoxo: quanto mais o novo sistema proclama simplicidade, neutralidade e segurança, mais ele parece depender de regulamentações futuras, interpretações administrativas e arranjos institucionais ainda incertos. A mudança de paradigma é real, mas o seu êxito dependerá menos da elegância do princípio do destino e mais da capacidade de o ordenamento dar respostas precisas aos problemas concretos que ele mesmo criou.

Fonte: Rota da Jurisprudência – APET